Заработает ли в Украине реформа местного самоуправления

25 років тому, 7 грудня 1990, був прийнятий закон «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», який мав дати старт процесу розвитку місцевих громад: набуття ними нових повноважень та фінансової самостійності. Але всього цього не сталося – країна захопилася обговоренням перспектив реформи, забувши про реальні дії. Лише у квітні минулого року була прийнята Концепція реформування місцевого самоврядування, що поклала початок уже сучасній історії децентралізації. Як має реалізовуватися реформа, які можливості вона дає місцевим громадам, які проблеми постають на шляху децентралізації та яким чином їх можна вирішити – про це говорили на форумі «25 років місцевому самоврядуванню: Час для децентралізації?».
военнослужащих
Курс на децентралізацію
Схвалена у 2014 року Концепція реформування місцевого самоврядування передбачає два основних етапи реалізації реформи. Перший етап – формування законодавчої бази та внесення відповідних змін до Конституції – мали завершити ще в тому ж 2014 році. Але станом на кінець 2015 року цього не зроблено. Для запуску реформи децентралізації урядові треба прийняти щонайменше три базових закони та внести зміни в близько 500 законодавчих актів, розпоряджень та наказів. Плюс конституційні зміни.
Другий етап реалізації реформи має припасти на 2015-2017 роки. Він передбачає реорганізацію органів місцевого самоврядування (ОМС. – Ред.), стандартизування публічних послуг та визначення умов їх фінансування, а також низку інших уже практичних дій, які безпосередньо допоможуть запустити механізм децентралізації. Тобто у 2018 році реформа має бути завершена.
Наразі в Україні – 159 нових громад, в які об’єдналися понад 800 місцевих рад. Запорізька область посідає середні позиції за кількістю створених громад. Найбільше їх у Тернопільській області – 26. Найменше (а якщо точніше нуль) – у Харківській. У Запорізькій області – шість громад: Берестійська, Веселівська, Комиш-Зорянська, Преображенська, Смирновська та Чапаєвська. Планується, що після завершення реформи в нашому регіоні буде ще 46 громад, а Запорізька міська рада стане частиною Запорізької територіальної громади.
военнослужащих
Фінансові можливості
Однією з головних переваг децентралізації є підвищення фінансової самостійності місцевих громад. Зокрема, шляхом збільшення дохідної бази місцевих бюджетів – децентралізація передбачає, що більша частина доходів буде залишатися на місцях, а не відраховуватися до Києва. Плата за адміністративні послуги та державне мито, податки на доходи фізичних осіб та прибуток приватних підприємців, акцизні збори, податки на нерухомість та комерційне майно – ці кошти залишатимуться в місті. Окрім того, передбачається збільшення відсотка зарахування в місцеві бюджети екологічного податку з 35% до 80%.
Разом з тим громадам не обов’язко чекати закінчення реформи децен-тралізації, щоб відчути поліпшення свого фінансового становища. Так, одним з механізмів підтримки місцевого самоврядування є Державний фонд регіонального розвитку, з якого в 2015 році було виділено понад 2,9 мільярда гривень, а на наступний рік передбачено вже 4,65 мільярда гривень. Ці кошти передбачені не для державних адміністрацій чи територіальних органів виконавчої влади, а для безпосереднього фінансування проектів розвитку, які мають подати ОМС. Проте під час форуму перший заступник міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України В’ячеслав Негода зазначив, що громади в цьому питанні не дуже активні – наразі запропоновано мало проектів та програм, які за своїм рівнем могли б претендувати на кошти Державного фонду регіонального розвитку:
– Головна проблема у нас в тому, що хороших проектів практично немає. Проекти на наступний рік ОМС нам повинні були подати ще до 1 серпня поточного року. Але до цього часу ми їх майже не маємо. Тому ми усі разом повинні докласти максимальних зусиль, щоб якомога швидше такі проекти з’явилися, і гроші, які держава готова виділяти, таки пішли на реальне поліпшення життя людей в усіх регіонах країни.
При цьому проекти можуть подавати не лише вже створені громади, а всі ОМС, які діють станом на сьогодні:
– Об’єднання – не самоціль, а лише один з засобів досягнення цілей, прописаних у Концепції реформування місцевого самоврядування. Ми повинні працювати системно і думати над тим, як наділити усі ОМС повноваженнями і ресурсами, – сказав В’ячеслав Негода.
военнослужащих
Проблемне корупційне питання
Найбільш активно на форумі обговорювалися перепони на шляху реалізації реформи, а також можливі шляхи боротьби з ними. Природа переважної частини наявних проблем пояснюється просто – місцева влада не хоче лишатися своїх повноважень, важелів впливу та адмінресурсу.
– Є місцева еліта, якій не подобається те, що забираються повноваження районних та обласних державних адміністрацій, і те, що переходять ресурси, – зауважив В’ячеслав Негода.
Директор Інституту громадянського суспільства та експерт РПР з реформи децентралізації та місцевого самоврядування Анатолій Ткачук акцентує увагу на двох проблемах:
– Перша – організаційна: Україна – єдина країна з числа тих, що проводили реформу децентралізації, не має єдиного центру реформ. У нас кожне міністерство розробляє свою стратегію децентралізації в рамках діяльності свого органу. Друга проблема – психологічна. Місцева влада звикла до керування «вручну»: хто ближче до центрального апарату, той отримує більше.
У теорії реформа децентралізації є антикорупційною, адже відкриває нові можливості для участі громадськості в політичних та бюджетних процесах на місцевому рівні. Але великою перепоною на шляху повноцінного реформування можуть стати представники місцевої влади, які звикли роками брати участь у процесі розподілу грошей від центру до регіонів і на місцях та яким не до вподоби навіть сама ідея відкритості цих процесів.
Окремо треба виділити проблеми, пов’язані з правовою базою.
военнослужащих
Законодавча необхідність
Для того, щоб запустити процес децентралізації, необхідно, насамперед, унести відповідні зміни до Конституції України. Це має вирішити одразу три питання:
1. Реформування конституційного регулювання засад адміністративно-територіального устрою.
2. Посилення місцевого самоврядування.
3. Передання певних владних повноважень на місця.
Все це повинно призвести до ліквідування вертикального управління.
Ще декілька місяців тому президент Петро Порошенко наголосив, що зміни до Конституції мають бути внесені до кінця поточного року, бо це закладено у мінських домовленостях. В одному з пунктів цих домовленостей йдеться про особливий порядок місцевого самоврядування на окремих територіях Донецької та Луганської областей. Те саме закладено і у 18 пункті Перехідних положень законопроекту змін до Конституції щодо децентралізації. І саме цей пункт є однією з головних перепон прийняття конституційних змін. Експерти з місцевого самоврядування солідарні в тому, що треба або уточнити, або зовсім прибрати з закону 18-й пункт та вивести його окремим актом, бо децентралізація по країні в цілому не має відношення до мінських домовленостей.
– 18-й пункт переніс усю дискусію з предмету децентралізації на предмет виконання мінських домовленостей, – каже голова правління Центру політико-правових реформ та експерт РПР з конституційної та адміністративної реформ Ігор Коліушко.
Народна депутатка Вікторія Пташник зауважила, що набрати 300 голосів за зміни до Конституції можна буде в тому випадку, якщо депутатам подадуть пакет законопроектів, напрацьованих саме на виконання цих змін. У цьому пакеті щонайменше три закони: «Про місцеве самоврядування», «Про засади адміністративно-територіального устрою» та «Про префекта».
Найбільший інтерес у законотворців, експертів та громадськості викликає законопроект, який описує функціонування префекта. Що і недивно, бо це новий інститут у системі організації влади в Україні. На це питання експерти Форуму звернули особливу увагу.
военнослужащих
Координувати чи керувати?
Основна компетенція префектів – виконання функції державного нагляду за діяльністю самоврядування. Раніше ці повноваження належали прокуратурі, але, згідно з законом «Про прокуратуру» 2014 року, загальний прокурор-ський нагляд, у тому числі й за ОМС, скасовано. В умовах передачі органам самоврядування нових повноважень та перерозподілу бюджетних коштів на користь територіальних рад може виникнути загроза незаконних дій з боку депутатів місцевого рівня. А префект є тим інструментом, завдяки якому держава має гарантувати законність діяльності влади на місцях. Саме він буде здійснювати нагляд за дотриманням Конституції та законів України в місцевих радах та координувати ОМС.
Разом з тим деякі експерти вважають, що існує загроза перетворення українського префекта не на координатора, а на керівника територіальних громад. На такі думки їх наштовхують деякі положення законопроекту «Про префектів». Зокрема, в голови правління Центру політико-правових реформ є претензії до пункту 3 першої частини 119-ї статті, в якому йдеться про те, що префект забезпечує виконання державних програм. На його думку, таке формулювання дає можливість префекту виходити за межі своїх функцій та якомога широко тлумачити свою роль. Саме тому пункт необхідно викласти в наступній редакції: «координує (або контролює) виконання державних програм».
– Якщо префекту треба виконувати державні програми, значить йому можна створювати величезний апарат та вішати на нього відповідальність за кошти, – зауважує Коліушко.
Його підтримує й член Конституційної комісії Юрій Ключковський:
– Для цього (виконання державних програм. – Ред.) треба виконувати управлінські функції. А передбачається, що вони будуть децентралізовані. Чим буде управляти префект? Тим, що ми децентралізуємо?
Ще одне зауваження стосується пункту 5 частини 1 статті 119, де сказано, що префект «здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України». На думку експертів, його треба доповнити формулюванням «інші контрольно-наглядові та координаційні повноваження», адже словосполучення «інші повноваження» має безліч тлумачень, що може призвести до безпідставного розширення повноваження префекта.
Загалом, експерти наголошують, що законопроект потребує доопрацювання та удосконалення.
военнослужащих
Що далі?
Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко пропонує дві версії подальшого розвитку подій. Так, якщо Верховна Рада проголосує за зміни до Конституції, Україна отримає правову підставу для прийняття всіх наступних законів. Це і буде реалізацією реформи децентралізації. Якщо ж навіть закон не проголосують, децентралізація все одно не скасовується, але вона буде розвиватися лише на базі закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Поступово з’являтимуться нові громади, їм будуть надаватися фінанси та повноваження. Тобто процес децентралізації відбуватиметься, але хаотично і повільно. Саме тому експерти й громадськість закликають законотворців вирішити спірні питання та прийняти необхідні закони, щоб Україна не затрималася на старті децентралізації ще на 10 років.