Выбрав французскую модель государства, Украина не стала Францией, а быть Германией не желает

Вот и нынешний «возврат к Конституции 2004 года» преподносится как панацея от всех политических недугов Украины. А ведь страна жила по этой Конституции достаточно долго, более пяти лет – с момента ее вступления в законную силу в 2005 году (некоторые положения вступили в силу с 1 января 2006) и до ее фактической отмены Конституционным судом в 2010-м, уже при президентстве Януковича. Этот период ознаменовался политическим кризисом, досрочными выборами парламента, парализацией власти в результате конфликта президента и премьера. Противоречие задумки и реальности налицо. Чтобы понять его суть, нам придется сделать небольшой экскурс в историю конституционного процесса в Украине.

Конституция 1996 года
На заре независимости бывшая советская республика выбирала дальнейшую форму своего демократического существования. Выбор, по большому счету, состоял из двух путей развития – по французскому варианту или по германскому. Аргументы в пользу того или иного варианта и тогда, и сейчас остаются практически неизменными. Новая национально-демократическая элита видела страну только унитарной и моноэтнической. Их оппоненты указывали на то, что украинское общество многосоставное, сегментированное, и предлагали воспользоваться федеративным опытом Германии, который среди прочего уже продемонстрировал эффективность при интеграции ГДР. Как мы уже знаем, восторжествовал тогда (в условиях запрета основной оппозиционной силы – Компартии) патриотический идеализм.
Хотя все последующие выборы в стране, вплоть до настоящего времени, демонстрировали выраженный электоральный раскол номинально унитарного государства, с 1996 года эта унитарность была закреплена в Конституции Украины. Основной закон определял страну как президентско-парламентскую республику, подобную Франции. Но для Европы настолько широкие полномочия президента, какие прописаны в Конституции 1996 года, беспрецедентны. Даже у Путина юридически не имеется столько полномочий, сколько было их у Кучмы, у Ющенко в первые месяцы его президентства, у Януковича после беспрецедентного решения КС, принятого 30 сентября 2010 года, и у президента, который будет избран 25 мая, если его возможности не будут ограничены.
Кстати, в 90-е годы голоса в пользу федерализации страны если и раздавались, то больше из национально-демократического лагеря, когда его лидеры не были уверены в сильном представительстве западных регионов страны в Верховной Раде и рассматривали возможность внутренней автономии в первую очередь для Галичины. А такая неуверенность появилась у них после отмены в 1994 году запрета КПУ, уверенно побеждавшей затем на парламентских и местных выборах на востоке Украины. В частности, сторонником федерализации страны считается Вячеслав Черновол – один из «отцов-основателей» независимой Украины. А период «сильного президента» в Украине закончился рядом попыток свержения «диктатуры» и оранжевым Майданом 2004 года.

На рубеже тысячелетий
16 апреля 2000 года прошел всеукраинский референдум об изменении Конституции. Украинцы высказались утвердительно по всем его четырем вопросам:
1) о введении двухпалатного парламента; 2) о праве президента распускать парламент; 3) о сокращении депутатов Рады до 300; 4) об отмене депутатской неприкосновенности. Все эти инициативы были направлены на усиление роли Кучмы (даже двухпалатный парламент, верхняя палата которого должна была формироваться при участии президента). Но никаких последствий референдум не получил – парламент не вносил изменений в Конституцию, а к концу своей второй каденции Кучма занял противоположную позицию – урезание полномочий своего будущего преемника.
В результате достигнутого в 2004 году компромисса между основными политическими силами и лидерами было принято конституционное соглашение, а парламент внес соответствующие изменения в Основной закон в декабре 2004. Некоторые из них вступили в силу 23 января 2005 года, после инаугурации Виктора Ющенко, еще часть – 1 сентября 2005, а остальные – 1 января 2006. Эти события получили название «Конституционная реформа 2004 года», результатом которой стал фактический переход к парламентско-президентской форме правления.
Наконец, с 30 сентября 2010 Украина вновь живет по Конституции 1996 года, и сегодня все стороны политического противостояния – как национально-демократические, так и «регионалы» с коммунистами – в той или иной мере разделяют идею ограничения полномочий президента, децентрализации власти, а некоторые вообще федерализации страны. По крайней мере, они декларируют такую позицию. Аргументы, как уже говорилось, приводятся те же, которые приводились в 2004 году. Некоторые публикации и сюжеты тех лет о конституционной реформе можно, даже не переписывая, тискать в номер или в эфир. Значит ли это, что мы восторженно и сознательно стремимся в тупик, подобный конституционному кризису 2007 года?

Что-то с памятью моей стало
Ларчик открывается просто, если вспомнить, что конституционная реформа 2004 года была задумана как двух-этапная. На первом этапе принимались изменения, касающиеся полномочий центральных органов власти – президента, правительства, парламента, их перераспределения в пользу парламента. На втором – расширение полномочий местного самоуправления. То есть децентрализация власти. В определенной мере лидеры Майдана и оранжевых политических сил получили поддержку украинцев благодаря этой обещанной децентрализации. И это доверие революционные вожди не оправдали. Первая часть реформы была реализована ими еще до «третьего тура» президентской кампании-2004, а о второй они просто «забыли», придя к власти.
Сегодня же среди преимуществ «возвращения к Конституции 2004 года» указываются все составляющие задуманной тогда конституционной реформы, в том числе и те, которые так и не были воплощены в жизнь. Среди нереализованных преобразований – ликвидация системы государственных администраций (должностей губернаторов и глав РГА) и возвращение вместо них исполнительных комитетов местных советов, а также создание Всеукраинских учредительных сборов (органа, в котором представлены депутаты всех уровней – парламента и местных советов) с достаточно широкими полномочиями.
После победы Майдана-2004 об этих инициативах редко кто вспоминал вообще. И вот сегодня они вновь извлечены из политической аптечки, чтобы излечить вирус сепаратизма. Однако многие специалисты, хоть и сходятся во мнении, что сильный институт президентства в Украине только вызывает метастазы диктатуры, уверены: теперь «таблетки» децентрализации уже недостаточно. Среди них – запорожский политолог, директор Центра прикладных политических исследований Андрей Плыгунов, который разработал собственный (пока «черновой», по признанию самого автора) проект Конституции Украины как… федеративного государственного образования.

Прямая речь
– Среди недостатков Конституции-2004 – процедура назначения правительства, которая не обязывает президента подавать кандидатуру премьера, – рассказал «Правде» Андрей Плыгунов. – Вспомним, что в 2006 году, когда была создана антикризисная коалиция под руководством Партии регионов, Ющенко не вносил кандидатуру Януковича, пока не выдавил из него подписание «Универсала национального единства». При этом, в сущности нарушая Конституцию, произвольно ее толкуя.
Еще один недостаток, наследие 1996 года – неясное разграничение компетенции в целом ряде вопросов между президентом, правительством и такими органами, как СНБОУ и Администрация президента, которые превращались в параллельные пропрезидентские правительства при конфликте между президентом и премьером. Этот конфликт, можно сказать, изначально заложен в Конституцию-2004. На практике она эффективно работала только несколько месяцев при президенте Януковиче, который имел подконтрольный парламент и правительство, сформированное из своих сторонников. То есть, если премьер и президент из одной партии, то у президента остаются широкие реальные возможности, а если они противники, то просто друг друга блокируют.
Согласно формуле авторитетного американского политолога, автора фундаментального труда «Демократия в многосоставных обществах» Аренда Лейпхарта, кстати бывавшего в Украине, общественные противоречия, подобные украинским, могут быть решены при соблюдении четырех условий. Два основных – участие всех значительных социальных групп в принятии политических решений и их широкая автономия в решении внутренних вопросов. Еще два условия – пропорциональное представительство в политическом процессе и право вето меньшинства. Эти условия должны лечь в основу конституционного процесса.
При создании второй палаты парламента или Всеукраинских учредительных сборов действительно пропорциональная система может быть подменена у нас таким представительством территорий, при котором все административно-территориальные единицы представлены равным количеством делегатов. Т.е. один голос жителя малонаселенной области равен двум-трем голосам жителей другого региона. Подобным образом в Евросоюзе этот принцип не реализовывается, там учитывается количество избирателей.
В Германии и Австрии к тому же предусмотрены компенсационные мандаты для малочисленных регионов, а также принцип, согласно которому вторая по численности фракция в местном совете должна быть представлена как минимум одним депутатом в верхней палате парламента, чтобы представительство не было однопартийным. Верхняя палата обладает правом накладывать вето на законопроекты нижней палаты, сформированной по итогам всеобщих выборов.
Наконец, нынешний разговор о децентрализации, как мне кажется, может быть попыткой заболтать тему и не передать впоследствии на места реальные полномочия, как это произошло в 2004 году. Децентрализация власти является реформой, которая может быть в сжатые сроки, менее чем за одну президентскую каденцию, свернута. У нас были исполкомы, мы распустили их, заменили администрациями, теперь переименуем администрации обратно в исполкомы, и такие «реформы» можно проводить и дальше.
Условием обеспечения автономии территорий в решении внутренних вопросов может стать реализация у нас той политической модели, которая состоялась в Германии, где бюджетная и гуманитарная сферы – языковая, культурная, образовательная политика – не относятся к компетенции правительства, где нет федерального министра образования или культуры, а есть только земельные министры и т.д.